유니버설 단계에서 고등교육의 관리

羽 田 貴 史

(廣島大學 高等敎育硏究開發센터敎授)

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1. 유니버설 단계와 일본의 고등교육

1) 대중화의 빛과 그림자

고등교육의 진학률 증가에 의해서 고등교육의 구조적 변화가 생겨난다는 것을 밝힌 마틴․토로의 고등교육 발전 단계론은 140년간의 일본 고등교육의 역사적 발전과 과제를 대국적으로 설명하였다. 그러나 엘리트 단계에서 대중 단계로 이행한 1960년부터 대략 10년간 시기의 고등교육정책은 이 구조변동에 대응한 제도 구축에 성공하지 못하였다.

고등교육이란 大學․短大․高等專門學校․專修學校專門課程을 포함한다.

확실히 전후 60년, 진학률은 확대되었고(도표 1, 대학진학률 추이), 사학 부문에 의존하여 대중화는 성공하였다. 하지만 그 비용부담은 家計에 크게 의존하였으며, 소득에 의한 진학격차나(도표 2, 교육비의 높이와 출생률), 출생률 감소(도표3, 출생률의 국제비교)의 큰 요인으로서 90년대부터 지적되어 왔다. 少子高齡化 사회로 돌입하고 있는 일본에게 커다란 문제이다.

經濟企劃廳, “國民生活白書少子社會の到來, その影響と對應”, 1992, 內閣廳, “社會意識に關する世論調査”及び｢敎育費の高さと合計特殊出生率の相關｣都道府縣データhttp://www2. ttcn.ne.jp/ ~honkawa/1570.htmlより).

일본의 고등교육 진학률은 2004년에 약 75%, 大學․短大․高專 진학률은 50%에 달하여 유니버설 단계로 이행하고 있다. 동시에 현재 과제의 하나는 초국가적(Transnational) 커리큘럼이나 單位互換 등 고등교육에 있어 글로벌화의 진전 등을 배경으로 한 質보증이다. 인증평가제도는 이를 위한 커다란 수단이지만 60년대부터의 대중화 과정은 사학에 주로 의존하여 재정원조 없이 학생정원의 확대를 통해 이루어졌기 때문에, 國․公․私立이라는 설치 형태 사이의 격자가 확대되었고, ｢대학의 질｣을 말하는 것은 거의 터부시되어 버렸다. 90년대부터의 자기점검․평가의 도입은 대학이 자율적으로 개선노력을 진행하여 질의 유지를 목표로 하였지만, 일본의 대학에 정착하지 못하였다. 대학으로서의 공통개념일 질 보증에 관해서 설치형태에 거의 대응한 세 가지의 인증기관이 설립된 것은 유니버설 단계로서, 대학교육의 질 보증 개념을 공통으로 갖는 것의 어려움을 보여준다.

國際的な大學の質保證に關する調査硏究協力者會, “國境を越えて敎育を提供する大學の質保證についてー大學の國際展開と國際化を目指して-” 2004年 3月 29日.

국립대학용으로서 대학평가․학위수여기구, 전통사학 및 공립대학으로서 대학기준협회, 신흥 사학용으로서 일본고등교육평가기구)

즉, 정부의 적은 재원으로 대중화를 실현한 ｢대가｣를 지금 지불하고 있는 것이다.

2) 유니버설 단계의 질 보증

유니버설화를 세계에서 선구적으로 실현한 것은 미국인데, 단지 양이나 진학률만이 아니라 그 질에 대해 설명책임을 수행했다고 신뢰받고 있는 곳에 그 의미가 있다. 질을 지탱하는 것은 Trow(1996)가 지적하듯이, 교원의 문화나 시장을 포함한 다양한 요소이며, 나아가서는 미국의 경제력도 지렛대가 되고 있는데, 제도로서 어크리더테이션(accreditation, 학교의 인가 인정 신임장)에 의한 동료규제가 중요한 역할을 하고 있다는 것은 의심할 바 없다. 고등교육의 유니버설화 앞에는 중등교육의 유니버설화가 있으며, 21세기 초에 대중적 교육기관인 하이스쿨의 어크리더테이션(accreditation) 시스템이 성립하였고, 대학에도 파급되어 질 보증의 하나의 타입을 만들어냈다.

한편, 유럽의 경우에는 대중화의 파도가 현재 도달하고 있는데, 오랫동안 엘리트형의 고등교육을 유지해온 탓에 대중화에 대응한 전환을 모색하고 있다. 그러나 엘리트형을 유지해왔기 때문에, 대학교육의 질은 일본에 비해 명확하다. 영국은 1960년 중반부터 공과학교를 설치함으로써 고등교육에의 수요를 충족시키고, 92년부터 일원화정책으로 대학으로 승격시켰다. 어떤 의미에서는 대중화와 제도의 변화가 외부시험제도 등 대학교육의 질을 유지하는 각종 장치를 유지시켰으며, 영국정부에서는 상품으로서의 고등교육을 자랑하고 있다.(DefS2003, The Future of Higher Education)

일본은 어떠한 길도 밟지 않고 유니버설화로 향해 있다. 역사로부터의 교훈은 분명하다. 유니버설단계에서의 고등교육의 과제는 대중 단계에서의 개혁의 불충분함에 관련되어 있으며, 그 불충분함은 일본의 고등교육이나 사회의 구조 그 자체에서 유래한다. 그것을 명확하게 의식하고 극복하지 않고는 어떠한 제도를 도입해도 성공하지 못할 것이다.

3) 유니버설화와 정부의 역할

대중화의 과제와 유니버설화의 과제가 폭주하듯이 출현하고 있는 것은 일본뿐 만이 아니라 유럽 고등교육이 오늘날 직면하고 있는 문제이며, 필시 한국도 같은 문제에 부딪치고 있으며, 앞으로는 중국도 같은 문제를 껴안게 될 것이다. Trow는 90년대에, 70년대에 제출한 도식에서 정보기술혁명, 세계화와 교육연구의 상업화 등 70년대에는 광범위하게 나타나지 않았던 요소를 더하여 고찰하고, 유럽 여러 나라가 엘리트형에서 대중형으로의 전환을 완료하지 않았음에도 불구하고, 유니버설화에 의해 더욱 고등교육의 위기가 커지고 있음을 지적하였다.(Trow 1988) 그 주제의 하나는 급속한 정보기술의 혁신속도가 예측가능성을 약화시키는 유효한 정책형성의 저해요인이 되어 정부의 역할의 불확실성이 증가하고 있다는 것, 따라서 실험으로서의 정책의 중요성을 인식하는 것이었다.

본래 Trow 모델의 의의는 고등교육의 구조적 변동이 법칙적임을 전제로, 모델 예측에 기초한 대응이 작동하는 것을 의미하며, 정책의 힘으로 변동에 의해 발생하는 문제를 완화하는 바에 있었기 때문에 불확실성의 증대는 심각한 문제를 제시한다.

나아가, Trow의 지적에서 시사하는 것은 고등교육을 포함한 공공정책의 담당자였던 정부와 국민국가의 급속한 변질의 의미이다. 아시아의 국가들과 마찬가지로, 일본의 경우 고등교육의 구조, 제도, 조직원리, 사회수요에의 대응, 질 보증 등, 요컨대 고등교육의 관리에는 정부가 압도적인 역할을 해왔다. 그러나 글로벌화의 압력이나 버블경제붕괴 후 회복 없는 경제 아래서 정부는 점차 신자유주의 정책을 채용하여, 고등교육에 시장원리를 도입하고, 효율의 개선과 질의 향상을 꾀하고자 하였다. 바꾸어 말하면, 정부는 고등교육의 유지나 문제해결에 전면적인 책임을 지지 않았다. 유니버설화에 따른 제 문제의 해결에 정부가 관여하는 자세가 명확하지 못한 결과, 고등교육 시스템의 변용에는 불확실성이 한층 증대하고 있는 것이 일본의 상황이다.

2. 질 보증에 관한 문제와 역사적 전제

특히, 최대의 과제는 고등학교 졸업 후 곧바로 진학하는 상황에서, 고등교육의 질이 유지되는 것을 국제적으로도 보여주는 것, 즉 질적 보증(quality assurance)의 확립과, 동시에 탁월한 고등교육기관을 형성하는 것인데, 이 쌍방을 한정된 재정자원으로 동시에 어떻게 실현할 것인가가 커다란 과제이다.

1) 세계 2차 대전 이전의 질 보증

질 보증은 커다란 곤란함을 앉고 있다. 그 이유는 60년대의 대중화에 대응한 질 보증 시스템의 구축에 실패했기 때문이다. 본래, 세계 2차 대전 이전 일본의 고등교육 시스템은 고등교육은 帝國大學(종합대학)․官公私立大學(單科大學)․高等專門學校․師範學校라는 다양한 수준을 지닌 고등교육기관으로 구성되었으며, 여기에 오로지 대학예비교육을 하는 고등학교가 접속하여 고등교육의 수준을 유지하는 구조를 취하였다. 이는 김나지움(Gymnasium)과 대학입학자격(Abitur)에 의해 대학의 질을 유지해온 유럽․독일형의 복선형 학교체계의 채용이라고 생각된다.

2) 2차 세계대전 이후 대학개혁과 질 보증

그러나, 2차 세계대전 이후 개혁에서는 미국형이 단선형을 채용하여 고등교육기관은 모두 新制대학으로 일원화하고, 대학예비교육을 행했던 舊制高校도 대학으로 통합되었다. 더욱이 구제고교에 학생을 공급하던 舊制中學은 직업교육을 하였던 다양한 중등교육기관과 함께 新制高校가 되었다. 신제고교의 성격은 의무교육인 소학교․중학교와 연속하는 대중적 교육기관으로서 자리매김 되었기 때문에 종래 대학교육의 수준 유지를 주로 행했던 대학예비교육의 기능이 애매해졌다.

이 개혁은 영국․호주 등에서 후에 시행했던 일원화정책을 세계에서 가장 대규모로 시행한 것으로, 다양한 고등교육기관(특히 교원양성)의 수준향상에 기여한 혁신적인 것이었다. 그러나, 독일형의 시스템에서 전환하였음에도 불구하고 질 보증을 포함하여 단선형의 대중적 고등교육구조에 대응한 시스템은 만들어지지 않았다. 그 현저한 사례는 대학기준협회에 의한 어크리더테이션(accreditation)의 도입을 형상화시키고 정부의 대학설치 인가에 의한 질 보증을 우위에 놓았던 것이다.

질 보증제도가 애매했음에도 불구하고, 대학의 질의 문제가 심각하지 않았던 것은 구제대학에 비해 저하되었던 것은 어느 정도 당연한 것으로 고등교육인구가 아직 낮아지지 않았기 때문일 것이다. 18～21세 인구에서 차지하는 고등교육기관 재학생의 비율은 1950년의 6.13%에서 1960년에는 9.75%로 증가하였지만, 질의 문제는 본격적으로 문제화되지는 않았다. 오히려 대학지원자 수에 비해 입학정원이 증가하지 않았기 때문에, 대학입학자의 고교졸업자에 대한 비율은 1953년도의 32%에서 1960년도에는 22.4%로 감소하고, 입학난으로 세상이 들끓었다.

3) 대중화와 질 보증

제1차 베이비 붐(1945～1950년생) 세대가 의무교육을 마치고 고등학교에 진학하는 시기는, 일본의 고도경제성장이 시작되어(1956년 “경제백서” ｢戰後는 끝났다｣) 고등교육․중등교육 단계의 이공계 인재의 수요가 높아져서 대학교육의 개선이 정부 내부에서 검토된 시기였다. 중앙교육심의회는 1963년 1월에 ｢대학교육의 개선에 대하여｣, 1966년에는 ｢후기 중등교육의 확충정비에 대하여｣를 답신하였다. 이 답신은 고등학교와 대학 쌍방이 대중화의 압력을 받는 가운데 만들어진 것으로, 대중화 단계에서 대학의 질 보증이 초점의 하나가 되는 것이었다.

그러나 정부 당국자에게는 대학의 대중화가 폭발적으로 진행된다는 인식은 없었으며, 이공계 인재양성을 제외하고는 확대에는 신중하였다. 그리하여 1950년대의 政令改正諮問委員會 답신을 토대로 단기대학․고등전문학교 등 종별화된 고등교육구조를 채용하고, 고등학교도 대학진학을 중심으로 하는 보통고교․직업고교로 분화시켰다. 요컨대, 독일적인 학교체계를 채용하여 대학의 수준유지를 목적으로 하는 것이었다.

답신의 결과는 완전하게는 실현되지 않았지만, 고등전문학교의 제도화, 단기대학의 항구적인 제도화, 修士과정 대학원의 설치 등 고등교육기관의 어느 정도의 종별화는 이루어졌다. 고등학교의 분화도 都․道․府․縣에서 추진되었다.

그러나 고등교육 진학자는 억제를 의도하였던 대학․학부로 집중되었다. 1960년부터 10년 사이에 고등교육기관 재학생은 70만 9천명에서 176만명으로 증가하였지만 80%는 대학․학부로 흡수되어 短大․고등전문학교는 20% 정도에 머물렀다. 이원적인 고등교육구조가 만들어졌지만 고등교육 진학은 일원화의 방향으로 작용하였고, 대학학부의 정원억제나 교원배치 등 질을 확보하는 정책은 추진되지 않았기 때문에 대학교육의 수준저하를 초래하였다. 이 문제는 70년대에 고등교육계획이 등장하여 사학을 조성하여 보조금 투입과 사학의 정원외 입학에 대한 억제가 시도되기까지 손도 대지 못하게 된다.

단선형 학교체계를 채용하여 대중적인 중등교육기관의 수용을 추진하면서 여전히 다원적인 고등교육구조에 있어서 대학예비교육관에 의해 대학의 질을 지탱시키는 발상은 현실에 맞지 않아 실패한 것이다.(2005c, 도표5)

3. 90년대 이후 고등교육정책

1) 임시교육심의회와 대학심의회

70년대에는 사학조성과 고등교육계획의 등장으로 도시의 대학증설이 억제되었으며, 특히 교육조건의 수준향상과 유지가 시도되었다. 또 1975년에 專修學校 제도(專門學校)가 설치되어 고등교육 진학자를 흡수하였기 때문에 80년대에는 대학․단대 진학률은 정체되었다. 그러나, 90년대에 들어와 제2차 베이비붐 세대가 진학기를 맞이하자 대학․단대 진학이 확대되었다. 이에 정부에서는 임시 학생정원을 증가시켜 흡수하는 데에 노력하였다. 제2차 대중화라고도 할 수 있는 시기이다.

제2차 베이비붐이 정점을 지났어도(1992) 임시정원의 50%는 항상정원으로 하는 방책을 취했기 때문에 진학률은 더욱 상승하여 현재 대학․단대에서 50%에 달하고 있다.

한편 90년대에는 고등교육정책에 커다란 전환이 발생하였다. 그것은, 종래 정부통제에 의한 고등교육의 방향에서 규제완화를 시행하여 고등교육기관의 자율성을 확대하고 시장 메커니즘을 도입하여 경쟁에 의한 질 향상과 효율의 개선방책을 취한 것이다. 구체적인 방책으로는 다음과 같은 정책이 채용되었다.

제1의 단계는 대학심의회의 설치(1987년 9월)로서, 문부성은 처음으로 체계적으로 고등교육정책을 전개하는 정책기관을 갖게 되었다. 대학심의회를 낳은 모체는 임시교육심의회(1984년～1987년)이다. 임시교육심의회는 두 번에 걸친 석유쇼크를 극복하고, 미국에 다음가는 경제력을 갖게 된 일본사회에 대응한 새로운 교육개혁의 전면적 추진을 과제로 삼았다. 임시교육심의회의 내부에는 종래 정부통제의 연장으로 이 개혁을 실시할 것인가, 규제완화를 추진하여 정부가 아니라 민간주도로 교육을 추진할 것인가 하는 대립이 있었지만, 경제의 국제경쟁이 격화되는 가운데 고등교육의 활성화를 행한다는 점에서는 일치하였으며, 구조적인 고등교육개혁을 추진할 때에 정책입안기관으로서 대학심의회가 설치된 것이다.

대학심의회는 2001년 1월까지 18번의 답신을 행했다. 그 내용은 대학인가의 가이드라인을 설정하는 것으로, 학생수의 변동에 대응하면서 지역의 고등교육기관의 배치를 조정하는 고등교육의 계획적 정비(1991년, 1997년), 교육임기제(1996년), 통신제대학원(1997년) 등 새로운 제도의 도입이나, 대학설치기준의 개정을 통한 각 대학의 커리큘럼개혁의 촉진(1991년), 대학원제도의 탄력을 통한 각 대학에서의 대학원 확대와 다양화(1988) 등 다방면에 걸쳐 있었다.

대학심의회에 의한 개혁노선의 집대성이라 할 수 있는 것이 1998년의 {21세기의 대학상과 금후의 개혁방책에 대하여―경쟁적 환경 속에서 개성이 빛나는 대학―}과 2000년의 {글로벌시대에 요구되는 고등교육의 존재방식에 대하여}의 두 답신이다. 이 두 답신은 냉전구조의 붕괴 후, 세계적인 경제경쟁이 확대되는 가운데, 대학간의 경쟁을 통한 성과의 향상을 명확히 제시하고, 각 대학의 개성화․다양화, 조직운영의 개혁, 제3자 평가기관의 창설 등 대학 전체의 운영과 개별대학의 운영의 개혁을 제언한 것이다.

2) 행정개혁과 대학개혁

제2의 단계는 90년대 후반에 있었다. 80년대에는 적자재정이 진행되었기 때문에, [증세 없는 재정재건]을 슬로건으로 행정개혁이 시행되어 국철의 민영화 등이 이루어졌다. 이 때의 행정개혁은 정부기구나 행정의 운영방식에까지 미친 것은 아니었지만, 90년의 버블경제 붕괴 후, 회복되지 못한 일본경제의 재건으로서 정부는 정부부문을 축소하여 민간활력에 의한 경제의 활성화를 꾀하여 이른바 신자유주의에 의한 행정개혁의 추진이 행해졌다.

특히, 제2차 하시모토(橋本) 내각(1996년 11월)은 행정개혁회의를 설치하여 국가기능 및 中央省廳의 재편을 검토하였다. 같은 시기에 지방분권추진위원회가 지방으로의 권한이양, 재원, 지방행정체제를 행정개혁위원회가 규제완화나 官民역할분담을 검토하고, 국가기구의 재편 그 자체가 검토되어 1999년부터 중앙성청의 통합․재편이 이루어졌다.

이 개혁은 종래의 성청마다에 행정영역을 구분하여 행하는 종적 행정 기구가 아니라, 수상의 리더쉽을 강화하고 성청을 뛰어넘은 정책형성․추진체제를 만들어낸 바에 특징이 있다. 그 상징은 대장성의 예산편성권에도 제약을 가하고자 하는 경제재정자문회의, 문부과학성(문부성과 과학기술청이 통합), 경제산업성(옛 통산성) 등을 넘어서 포괄적인 과학기술정책을 추진하는 종합과학기술회의이다.

이 새로운 체제 아래서, 대학개혁을 한층 가속시키는 외압이 강화되었다. 국립대학의 법인화자체, 98년 대학심의회 답신에서 언급하고 있듯이, 문부성은 전혀 상정되지 않았던 것이며, 대학개혁은 종래 국립대학에 대하여 계층적인 구조와 질서를 전제로 하면서도 평준화를 꾀해온 문부과학성의 정책에 수정을 가하면서 진행되었다. 그 전형은 [국립대학의 구조개혁의 방침](2001년 6월)이다. 이는 한국의 중점대학육성정책에 자극받은 것이라고 하며, ① 국립대학의 재편․통합 ② 국립대학에 민간적 발상의 경영방법을 도입, ③ 대학에 제3자평가에 의한 경쟁원리를 도입]을 내용으로 하며, 국공사립 대학의 30을 세계최고 수준으로의 육성을 구가하는 것으로, 이전까지 중점적 육성정책은 문부성의 정책에서 공개적으로 제안된 적은 없었다. 그 제시의 장이 경제재정자문회의였다는 것은 대학개혁이 문부성의 틀을 벗어나 전개되고 있음을 보여준다.

3) 90년대의 고등교육정책의 내용

첫째, 이전까지 정부에 의한 질 보증의 주요한 도구였던 基準行政을 완화한 것이다.

大學設置基準大綱化로 일반교육․전문교육의 과목구분 폐지(1991), 校地․校舍 면적, 전임교원의 기준완화, 구조개혁특구에 의한 株式會社立大學의 법인(2003), 조직개편의 인가제도 철폐(2004) 등이 이루어졌다.

둘째, 사전규제의 완화로 질의 저하를 방지하기 위해 일본형이라고도 할 만한 인증평가 제도를 도입하여 모든 대학은 7년에 한 번 정부에서 인가한 인증평가기관의 평가를 받게 되었다.(2005년)

셋째, 개별대학의 운영능력을 높이기 위한 방책이다. 1999년의 中央省廳改革의 일환으로 국립대학의 법인화(2004)를 시행하였다. 또 地方獨立行政法人化(1999)으로 공립대학법인화도 가능하게 되었으며, 그 결과 14개 대학이 법인화를 결정 내지 실시하였다.(2004년 6월 시점) 또 사립학교법인개정으로 사립학교법인의 경영권을 강화하였다.(2004)

넷째, 대학에 대한 정부의 재정지출 형태의 변경이다. 국립대학에 대해서는 법인화로 재정상의 자기책임을 명확히 하고, 科目流用이 가능한 교부금으로 삼은 후에 매년 일정한 비율로 삭감하여(연간 1%, 병원은 2%) 재무운용의 효율성을 추진하게 되었다. 또 과학연구비보조금 등을 신청․평가에 의한 연구비(경쟁적 자금)를 증가시켰다. 사립대학에 대한 보조금도 경상비 보조보다는 고도화추진 등 특정목적의 보조를 증가시켜 경쟁적 환경의 창출이 이루어졌다.(도표6 국립대학, 사립대학의 재정구조)

더욱이, 운영비교부금과는 별도로, 국립대학에 대해 각 국립대학의 개성에 상응한 틀을 중점적으로 지원하기 위해 특별교육연구경비를 2005년도부터 설치되어, ① 교육개혁, ② 연구추진, ③ 거점형성, ④ 연휴융합사업, ⑤ 특별연구사업의 각 경비구분마다에, 국립대학의 계획에 대한 사정을 시행하여 예산을 지출하고 있다.(특별교육연구경비의 총액 및 각 대학에 배포된 금액 모두 공표하지 않는다.) (도표 7 과학연구비추이)

다섯째 각 대학의 연구 활동의 활성화를 위하여 공모와 사정에 입각한 각종의 거점형성 프로그램을 발촉시켰다. 그 최초는 세계적인 연구 거점의 형성을 지향하는 21세기 COE 프로그램(2002-2003)이며 3년간의 91대학 273거점(국립50대학, 204거점, 국립6대학 9거점, 사립35대학 60거점,총계352억엔 지출, 도표 4대학별) - 그후 다음과 같은 중정 육성 프로그램의 스타트하였다.

․[특색있는 대학교육지원프로그램(특색GP)](2003～)

대학교육의 개선을 뒷받침하는 각종의 약정 가운데 특색 있는 뛰어난 것을 선정, 현재 185건.

2005년도 예산에서 30억엔

․[현대적 교육 요청 약정지원프로그램](2004～)

각종 심의회에서의 제언 등, 사회적 요청이 강한 정책과제에 대응한 테마설정이 우수한 약정을 선정, 2005년도 예산에서 23.7억엔

․[대학교육국제화추진 프로그램](2004～)

해외 대학과 결연한 교육활동이나 교직원 파견 등의 약정지원, 2005년도 예산에서 23.7억엔

․[법과대학원 등 전문직 대학원 교육추진](2004～) 2005년도 예산 5.5억만엔

․[매력 있는 대학원교육 이니셔티브](2006부터) 2006년도 예산요구 44억 4400만엔

․[자질 높은 교원양성추진 프로그램](2006부터) 2006년도 예산요구 9.5억엔

․[지역의료 등사회적 요청에 대응한 의료인 교육지원프로그램](2006부터) 2006년도 예산 요구 11.5억엔

․[6년제 약학교육지원 프로그램](2006부터) 2006년도 예산 요구 4.8억엔

국공 사립대학을 통한 대학교육의 지원을 위한 이들 경비는 2005년에서 529엔원에 달하고 있다.

여섯째, 대학이 기업 등과 연계하여 연구 활동을 진행하고 신산업 창출 등을 촉진하는 産學官 제휴제도를 구축하였다.

大學等技術移轉促進法(1998), 産業技術力强化法(2000)을 제정한 것 외에도 知的 클러스터(cluster) 創成事業․産業//事業(2002), 知的財産事業本部整備(2003) 등을 진행하였다.

일곱째로, 이상 서술한 국립대학의 운영비교부금을 포함한 각종 과학기술관계예산의 규모나 내용은 과학기술기본법(1995)에 기초한 5년단위의 과학기술기본계획에 의해 방향을 설정하여, 국가적 과제에 대응한 중점화의 방향이 취해졌다.(도표8 과학기술관계예산 추이) 제2기 과학기술기본계획(2001～2005)에서는 정부지출 24조엔이 국립대학을 포함한 기초연구나 경쟁적 자금으로 지출되었고, 중점 4분야(바이오, IT, 환경, 나노테크[nanotechnology])가 설정되어 연구개발의 증액에 대응한 연구업적의 증가가 보고되었다.(문부과학성 {平成 17년도판 과학기술백서}) 현재 평가를 근거로한 제3기계획(2006～2011)이 책정이 시작되고 있다.

여덟번째로 대학이나 고등교육정책의 accountability를 명확하게 하기 위하여 NPM의 도입을 행하고 있으며 특히 목표․계획․실행․평가에 의한 운영의 개선을 지향하기 위하여 평가를 행정의 모든 분야에 도입하고 있다. 행정기관이 행하는 정책의 평가에 관한 법률(2002)는 전 정부각부처를 카버하는 것으로서 국립대학 법인도 내년도 및 6년의 한번의 평가를 받아 업무실적의 운영비 교부비의 배분에 반영하게끔 되어있다.

아홉째로, 이러한 정책동향에 대응하여 대학의 기관단위에서도 다양한 전략을 취하기 시작하였다. 국립대학법인에서 전형적으로 볼 수 있듯이, 종래의 합의제 기관이나 학부교수회에 의존하는 의사결정에서 법인의 장으로서의 학장에 권한을 집중시키고, 학장보좌 등 이른바 키친 캐비넷(kitchen cabiet, 사설고문단)을 강화하는 등 집권화를 추진하고 있다.

또 규모의 경제나 범위의 경제에 의한 운영의 유연성을 확대하기 위해, 국립․사립대학에서는 정부나 대학의 주도로 통합을 추진하는 이외에, 연대나 연합 등의 방식으로 함께 생존하는 방책도 추진되고 있다.(廣島大學高等敎育硏究開發센터2003, 羽田 2004) 2005년 9월 현재, 25개의 국립대학이 통합하여 13개 대학이 되었으며, 9都府縣에서 공립대학의 통합이 결정 내지 실시되고, 사립대학도 2개의 사례가 있다.(도표 9, 統合․連合․連携 一覽)

4. 유니버설단계의 고등교육의 과제

이상의 정책동향은 종래 정부가 국립대학에 대해 행정지도와 자금제공을 통해 대학전체의 보호자 및 조정자로서 행동하였던 패턴을 변경시켰다. 이 때문에 이러한 정책의 결과, 발생되는 전체적인 대학상을 보기 어렵다. 전체적인 대학상을 제시한 것이 중앙교육심의회 “우리나라의 고등교육의 장래사”(2005년 1월 28일)이다. 그러나 그것은 고등교육의 기능적 문화를 통해 다양한 요구에 대응하고자 한 것으로, 예전의 종별화 논의와 같은 위험성을 안고 있었다.(塚原의 보고에서 상세하게 논하고 있으며 이외에도 羽田 2005b)

현재의 시점에서 일본의 고등교육이 해결해야 할 문제는 다음과 같이 정리할 수 있는데, 해결을 위한 노력과정에서 정부의 역할은 명확하지는 않다.

1) 기회평등의 실현

평생 학습하고 개발시켜서 지식기반형 사회에 참여할 수 있는 지식․능력․기능을 널리 인간에게 부여하는 것은 개개인의 권리이자 지속가능한 사회를 위해 불가결하다. 그 교육수준은 後期中等敎育修了 수준이며. 그것을 기반으로 고등교육도 개발되어야 한다. OECD(1998)는 모든 것에 개방된 제3단계 교육을 논하고 있다.(Tertiary Education for All) (OECD 2001)

고등교육진학률은 50%를 넘었지만 계층이나 지역 장애를 갖는 학생의 진학기회의 격차가 해소되었다고는 말할수 없다. 2005년도에도 경도부(58%)와 오키나와(31%)에는 커다란 차이가 있다. 이것을 어떻게 축소하여 기회의 확대와 평등을 꽤할것인가가 과제인데 제일 중요한 재정투입이 정부 구내에서 지지를 얻지 못하고 있다.

2) 질 저하의 방지

일본의 유니버설화는 학생의 질을 비롯한 고등교육의 수준저하의 불안을 동반한다. 이유는 다양하다. 중등교육과정에서 선택과목의 증가와 다양화, 학습량의 감소 등 중등교육의 문제도 있지만, 인구변동의 영향도 크다. 1992년까지의 18세 인구증가에 대한 대응으로서 문부성은 입학정원을 늘렸지만, 18세 인구가 감소하고 있는데도 학생정원의 축소가 충분하지 못하였다. 그 때문에 대학진학이 쉽고 합격률이 낮아져서 중등교육의 수준을 완전하게 이해하지 못한 학생을 입학시키게 되었다. 특히 1998년에 초등교육, 1999년에 중등교육의 커리큘럼을 개정하여 종합학습을 도입했지만, 학력저하를 초래하자 교원이나 연구자로부터 비판을 받았다. 2003년에 시행된 OECD에 의한 학습도달도 조사(Programme for International Student Assessment, PISA)의 결과, 고교생의 학력의 급속한 저하가 지적되었다. 그 세대가 2006년에는 대학진학을 맞이한다. 이는 관계자 사이에서 ｢2006년 문제｣로 불리었으며, 재교정교육이나 初年次敎育의 도입이 각 대학에서 추진되었다. 또 미국의 어크리더테이션(accreditation)을 모델로 한 인증평가가 도입되어(2004년) 모든 대학은 7년마다 인증평가의 기준에 맞추어 대학의 질이 충분함을 증명하지 않으면 안 되게 되었다.

또 미국의 어크리더테이션(accreditation, 학교의 인가 인정 신임장)을 모델로 한 인증평가가 도입되어(2004년) 모든 대학은 7년마다 인증평가의 기준에 비추어 대학의 질이 충분함을 증명하지 않으면 안 되었다.

그러나 출구관리의 제도가 희박한 일본의 대학에서 학생의 학력저하를 극복할 수 있는가 어떤가는 분명하지 않다.

3) 고등교육의 부담문제

일본의 고등교육은 미국 이상으로 사립 부문의 비중이 높아서 가계의 私備부담이 크다. 그 영향은 공립 부문에도 파급되어 국립대학 수업료가 저렴했던 시기는 2차 세계대전 후 25년간에 지나지 않았다. 국립대학이 높은 학비에도 지탱될 수 있었던 것은 종신고용과 연공임금이 가계에 의한 높은 학비부담에 의해서도 지불로 삼는다고 하는 전망을 부여하고 있었기 때문이다. 그러나 일본경제는 버블 붕괴 후 장기간 침체기에 들어갔으며 이를 벗어나기 위해 정부나 기업이 채용하고 있는 고용정책의 결과, 정부를 대신하여 학생의 진학행동을 지탱하였던 기업과 가족이 동요하였다.

한편, 2차 대전 이후 大藏省 관료는 일관되게 고등교육에 관한 公재정 투입에 부정적이었다. 2006년도 예산편성의 과정에서는 ｢교육비를 공적 부문이 부담할 것인가, 가계가 부담할 것인가는 정부의 크기나 수익자부담의 문제와도 관계되어 각국 국민이 선택하는 것｣이라는 의견조차 보여주었다.(財務省 ｢우리나라 재정의 현상과 문제｣ 2004년 9월) 고등교육 기회의 평등을 꾀하는 정부의 역할은 보편원리로서 인식되지 않았던 것이다. 이 결과, 문부과학성의 자세는 ｢이 이상의 가계 부담이 되면 개인의 수익의 정도와의 균형으로 고등교육을 받는 기회를 단념하는 경우가 발생한다｣(“우리나라의 고등교육의 장래상” 2005년)라고 하여 현상유지에 머물고 있다. 그 결과 2005년도에는 정부의 교부금 삭감에 대응하여 수많은 국립대학이 수업료를 증액하였다. 그 상승률은 이 시기의 물가상승을 훨씬 상회하였다.

또한 소득계층별로 대학진학률의 신뢰할 수 있는 데이터가 불충분하여 소득격차와 진학격차의 상황이 밝혀지지 않는다고 하는 문제가 있다.

4) 글로벌한 경제경쟁과 국민국가에서 고등교육의 역할의 딜레마

글로벌한 경제경쟁은 대학의 활동이나 형태에 갖가지 압력을 가하고 있다. 특히 세계 수준의 거점대학 형성은 국가의 위신에도 관계된다. 50년간 노벨상 30인을 목표로 내세운 제2기 과학기술기본계회(2001～2005)은 전현적인 것이다. 정부는 국립대학에 대한 기반적 연구비나 사립대학에 대한 일반보조보다는 경쟁적 자금과 전략적 과학연구, 특히 대학의 과학연구와 산업계의 제휴를 강조하였다.

연구지향이 강한 국립대학은 자금획득경쟁에 뛰어들어 성공을 거두지만, 한편 재정력이나 연구조건이 좋지 못한 지방 국립대학과의 격차가 커질 우려도 있다. 지방 국립대학은 유니버설단계에서 지방의 교육기회와 연구에 기초한 교육을 제공하는 역할을 하였는데, 그 역할을 유지할 수 있는가 어떤가가 문제된다.(국립대학협회 2005)

5. 결  론

90년대 후반부터 현재까지의 대학정책의 변화는 그 이전 30년대의 변화보다도 훨씬 크며 다이나믹한 것이다. 고등교육에 있어서 시장매커님즘의 교육은 활성화와 동시에 격차의 확대를 가져올것으로 예상된다. 학생감소가 진행하면서 사립대학의 29.5%에 해당하는 160개교가 정원을 채우지 못하고 있다.(1. 사립학교 진흥․공재업발표) 통합에 의한 규모의 확대와 『우리나라의 고등교육의 장래상』장래성이 제시하는것과 같은 기능별 분화에 의한 분류에 의해 대학도산이라하는 위기를 회피하여 탁월한 거점과 질의 유지, 유니버셜한 접근을 보증하는 고등교육 시스템 전체의 안정이 가능할것인가? 거기에는 고등교육에의 자금공용을 포함한 정부의 역할이 여전히 크다고 말하지 않을 수 없다.

참고문헌

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(2002年 8月 5日)

2.  羽田貴史(2004a), ｢企業的大學經營と集權的分權化｣ “大學論集” 第34集.

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