한국 대학 구조조정 정책의 특징과 쟁점

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임  연  기

(공주대학교)

1. 서  언

교육인적자원부는 2004년 12월 28일 「경쟁력 강화를 위한 대학 구조개혁 방안」을 발표하였다. “대학이 살아야 나라가 산다”고 붙인 부제에서 대학경쟁력 제고를 위해 과감하고 신속한 구조조정을 추진하겠다는 의지가 강하게 배어 나온다. 1997년 후반 IMF 외환위기 이후 지속적으로 추진해온 대학 구조조정 노력이 지지부진해 왔음을 반영하듯 2004년 정기국회 시정 연설에서 대통령이 대학의 강도 높은 구조개혁 추진방침을 직접 천명한 바 있다. 대학 구조조정의 새로운 장이 열리게 되었다.

대학 구조조정의 개념은 대체로 ‘양적 감축(downsizing)’에 한정되지 않고 질 개선을 추구하는 전반적인 '재구조화(restructuring)'의 의미로 규정되고 있다(김신복, 2005; 김안나 2004). 이러한 개념적 틀 속에서 대학 구조조정의 유형을 대학내 구조조정, 대학간 제휴, 대학간 연합, 대학간 M&A 등으로 분류하고 있기도 하다(이현청, 2003: 66). 대학 구조개혁이라는 개념도 어감상의 강도를 높게 표현한 것일 뿐 구조조정이라는 개념과 구분 없이 대학전반에 걸친 광범위한 개혁이라는 의미로 쓰이고 있다(문용린, 2005: 6).

‘구조’란 핵심 부분과 그 부분들의 관계를 말한다. 한 예로 집의 구조에 대해 말할 때 기초, 벽, 지붕 그리고 이 각각의 부분들이 어떻게 연결되었는지를 설명한다. 그러므로 대학의 구조에 대해 말할 때, 우리는 대학의 핵심적인 부분들과 이 부분들이 관련되는 방식에 대해 논의하기를 기대한다. 그리고 구조를 조정하고 개편하고 개혁한다는 것은 모종의 의도를 가지고 구조를 변화시키려는 작위적 활동이라고 볼 수 있다.

이에 본고에서는 한국에서 대학 구조조정이라는 이름으로 또는 이와 관련하여 전개되어 온 정부의 일련의 정책과 계획을 분석하고 그 성격과 특징을 규명하는 데 초점을 두고자 한다. 대학의 구조조정을 무슨 목적으로, 어떤 부분의 어떤 변화에 역점을 두고 추진하여 왔으며, 각 부분들은 어떻게 연계되어 있는지에 대해 분석할 것이다. 덧붙여 구조조정은 밋밋한 변화가 아니라 ‘가치의 재배분“이라는 점에서 구조조정을 둘러싼 다양한 관점과 이해관계에도 주목하고자 한다.

사실 대학 구조의 변화는 해방 이후 대학의 설립과 함께 지속되어 왔다. 그리하여 대학의 모든 정책과 제도의 변천을 구조조정의 역사로 설명하고 있기도 하다(신현석, 2004). 그러나 여기서는 IMF 외환위기 이후 정부의 정책적 노력을 다룰 것이다. 우리가 현재 가지고 있는 구조조정의 사회적 의미는 IMF 경제위기 속에서 새롭게 형성되었다고 볼 수 있다. 그리고 고등교육체제에서 전문대학이나 산업대학이 일반대학보다 한발 앞서 구조조정 국면에 처하게 되었고, 또 복잡한 양상을 띠고 있으나 여기서는 일반대학의 구조조정을 중심으로 다루고자 한다.

현재의 대학 구조조정은 일본에서 이른바 토요야마 플랜을 기반으로 추진된 국립대학의 재편성 및 통합과 2004년 4월부터 전면 시행된 국립대학 법인화 등 일련의 구조조정 실적에 탄력을 받고 있으므로 일본 교육행정학회와의 교류를 통해서 많은 교훈을 찾을 수 있을 것으로 기대된다. 아울러 대학 구조조정에 대한 한일 학술 교류가 세 번의 대학통합을 이룩한 장소에서 열리게 되어 그 의의가 크다 하겠다.

공주대는 1992년 당시 대통령 공약사업의 일환으로 예산전문대와의 하향식 통합을 이룬 이래 이해당사자간의 합의를 기반으로 2001년에는 공주문화대학과의 통합, 2004년에는 천안공업대학과의 통합을 성사시킨 바 있다.

2. 대학 구조조정 정책의 추진배경

대학 구조조정 정책의 추진배경을 대학환경의 변화와 대학경쟁력 제고 요구 확산, 대학의 근원적 문제 해결의 지연, 대학입학자원의 감소와 학생 미충원율 증가 등으로 구분하여 제시하고자 한다.

1) 대학환경의 변화와 대학경쟁력 제고 요구 확산

주지하다시피 지식기반사회의 도래에 따라 지식과 인적자원의 산실로서 대학의 기능과 역할의 중요성이 한층 부각되고 있다. 지식 창출과 인적자원 양성 기능을 수행하는 대학이 미래의 국가경쟁력에 지대한 영향을 미친다는 인식 아래 세계 여러 나라들이 다투어 고등교육 시스템 개혁을 서두르고 있다. 개방화, 세계화 추세에 따라 대학 경쟁은 더욱 가속화되는 양상을 보이고 있다.

우리나라는 산업화 시작 40년 여년 만에 경제규모 차원에서 세계 10위권으로 성장하였다. 그러나 1995년 국민소득 1만 불 수준에 이른 이후 아직까지 답보상태에 머무르고 있다. 이제 한계에 봉착한 자본과 노동력 투입 위주의 성장 전략에서 지식과 기술을 체화한 인적자원 중심의 성장전략으로의 전환이 필요할 때이며, 인적자원개발 중심의 성장을 위해서 고등교육의 근본적 혁신이 필요하다(교육인적자원부, 2003. 11. 21). 세계 경제 속에서 우리의 위상에 상응하는 세계적 대학이 육성되기를 기대하는 바도 크다 할 수 있다.

2) 대학의 근원적 문제 해결의 지연

대학이 안고 있는 여러 문제들의 해결이 지연되고 있는 것도 대학 구조조정의 중요한 배경이 되고 있다. 주요 문제점을 세 가지로 압축하여 설명하면 다음과 같다. 첫째, 대학의 교육여건이 열악하다는 점이다. 핵심적인 교육여건 지표 중의 하나인 교수1인당 학생수를 보면 2004년 현재 4년제 국립대학이 33명, 사립대학이 42명으로 평균 39.1명이다. OECD 교육지표(2003)에 따르면 A유형 고등교육 및 전문연구프로그램(대학교, 일반대학원 석사, 박사 학위과정, 전문․특수대학원 박사 학위과정)의 경우 일본 12.8명, 프랑스 18.9명, 독일 11.9명, 미국 14.9명 등 OECD 국가 평균치는 17.2명이다. 세계적 수준에 크게 못 미치고 있다. 더욱이 국내 초등학교 교사1인당 학생수 26명, 중학교 19명, 고등학교 15명에도 크게 미치지 못하고 있다. 획기적 조치가 필요하다 할 수 있다.

둘째, 대학교육이 사회적 요구를 충족시키는 데 미흡하다는 점을 지적할 수 있다. 스위스 국제경영개발원(IMD)은 기업가들에게 대학교육이 사회․경제적 수요에 부합하는 정도를 조사하여 매년 발표하고 있는데, 한국은 2004년 60개국 중 59위, 2005년 60개국 중 52위를 차지하고 있다. 2004년에 비해 개선된 결과를 나타내고 있지만 여전히 하위권에 머물고 있다. 전국경제인연합회(2002)의 조사에서도 신입사원들이 대학에서 습득한 지식과 기술은 기업에서 필요한 수준의 26%에 불과하다는 평가를 받은 바 있다.

셋째, 대학교육체제가 양적인 측면에서 대중교육체제를 지향하고 있으나 대학교육의 이념과 목표, 체제의 구조, 교육내용과 방법 등은 대중교육체제에 부적합하다는 점이다(임연기, 1992: 56). 대중교육체제에서는 대학교육 수요가 다양화되므로 이에 부합하는 적절한 교육체제를 갖추어야 한다. 즉, 모든 대학들이 독자성, 특수성을 지니고, 다양한 교육이념과 목표를 지향하고 이에 부합하는 다양한 교육 프로그램을 운영해야 한다. 모든 대학이 하나의 모델을 좇아 획일화되어 가면서 학교의 지명도에 따라 서열이 매겨지고, 세칭 일류대학은 서열 피라미드 꼭대기에서 안주하고, 중하위권 대학은 일류대학 따라하기로 인해 천편일률적인 대학을 양산하고 있다(삼성경제연구소, 2005: 2). 이는 하급학교의 고질적인 대학입시경쟁으로 연결되고 있다.

3) 대학입학자원의 감소와 학생 미충원율 증가

대학입학자원의 감소는 양적 차원에서 대학 구조조정을 절박하게 필요로 하는 직접적인 동인이 되고 있다. 국민의 대학 진학수요는 여전하지만 전반적인 저출산 추세에 따라 인구적 요인에 따라 대학입학자원이 크게 감소하고 있다. 대학입학정원은 2004년 일반대학(교육대학 포함) 33만 3천명, 전문대학 27만 7천명으로 총 61만명 수준인데 비하여 2005년과 2006년의 18세 인구는 약 60만명 수준이고 2011년까지 약 69만명 수준까지 다소 증가하는 양상을 보이다가 이를 고비로 다시 감소 추세에 들어가 2020년에는 50만명 이하 수준에 이르며, 그 이후 감소 추세가 지속될 것으로 전망되고 있다.

절대적 입학자원이 부족한 실정이다. 이에 따라 대학의 학생 미충원율이 증가하고 있다. 심각한 문제는 미충원율이 대학마다 큰 차이를 보이고 있다는 점이다. 지리적으로는 수도권 또는 대도시로부터 떨어진 거리에 따라 대학유형별로는 전문대학, 설립별로는 사립대학의 미충원 학생이 현저하게 증가하고 있다. 지방 중소도시 소재 사립 전문대학이 가장 심하다 할 수 있다. 절대적 자원 감소에 따라 분포적 불균등이 심각하게 나타나고 있다.

3. 대학 구조조정 정책의 개요

여기서는 교육전반에 걸쳐 지대한 영향을 미친 1995년의 5.31 교육개혁안으로부터 시작하여 1997년 후반 IMF 외환위기 시대 이후 추진한 일련의 대학 구조조정 정책과 계획 그리고, 교육인적자원부가 2004년 12월 28일 발표한 대학구조개혁방안을 집중 분석한다.

1) 5.31 교육개혁안(1995)

문민정부(1993-1997)는 1994년 1월 교육개혁의 청사진을 구상하기 위하여 대통령 직속 자문기구인 교육개혁위원회를 발족시켰다. 교육개혁위원회는 1995년 5월 31일 「세계화․정보화를 주도하는 신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안」 이른바, 5.31 교육개혁안을 발표하였다. 공급자 중심의 획일화된 교육, 폐쇄적 교육, 규제 및 통제 중심의 교육으로부터 수요자와 학습자 중심, 다양화된 개방적 교육, 자율과 책무성을 중시하는 교육으로의 개혁을 기본 원칙으로 천명하였다. 이 개혁안은 지금까지 교육 전반에 걸쳐 개혁의 근간으로 작용해오고 있다고 평가받고 있다.

모두 4차례에 걸쳐 발표된 개혁안에서 대학의 다양화, 특성화와 관련하여 ① 대학모형의 다양화, 특성화, ② 단설 전문대학원 설치 및 전문대학원 제도의 도입, ③ 대학설립, 정원 및 학사운영자율화, ④ 학술연구의 일류화, ⑤ 대학교육의 전문화 방안 등을 제안하였다. 이를 바탕으로 대학설립준칙주의, 학부제 등이 도입되었다. 이에 대해서는 구체적인 설명이 필요하다.

대학설립준칙주의: 이 제도는 대학 설립을 위한 교지, 校舍, 수익용기본재산, 교원확보 등의 4대 기본요건을 충족하는 경우 대학을 자유롭게 설립할 수 있도록 하자는 취지에서 도입되었다. 1996년 종래의 인가주의에서 준칙주의로 전환된 것이다. 교육인적자원부는 제도의 도입여부를 논의하는 단계에서 우리나라의 사회문화적인 배경과 환경을 고려하여 반대의견을 개진하였으나 당시 규제완화를 희망하는 국민적 요구의 분출과 시장의 원리를 중시하는 경제부처의 강력한 요청에 따라 도입 되었다(이무근 외, 2003: 1). 제도의 도입으로 대학설립의 투명성이 확보되고, 설립과정의 간소화가 실현되었으며, 소규모 특성화 대학 설립이 촉진되는 등 긍정적 측면도 없지 않았다. 그러나 대학정원의 과잉공급을 가속화하는 데 결정적으로 작용하여 작금의 구조조정 정책의 추진을 불가피하게 하는 잘못된 정책의 하나라는 비판을 받아왔다.

학부제: 2개 이상의 학과나 전공을 학문적 연계와 특성을 살려 통합 운영하는 학사운영제도를 말한다. 학부제가 대학의 학사개혁 전면에 등장한 것은 5.31 개혁안이 발표되면서부터이다(신현석, 2005: 236). 학부제 도입을 통해서 백화점식으로 운영되는 학과중심 학사운영체제의 문제를 해결하고자 하였으며, 특히 기초 전공교육의 충실, 학생들의 전공 선택 폭 확대 등에 기여하였다. 그러나 전공 분야 교육의 위축, 학생들의 비인기 분야 교과 선택 기피 현상 심화 등의 역기능이 현저하게 나타나고, 이에 따라 제도의 도입과 정착에 많은 어려움을 겪었다. 정부는 고등교육법에 모집단위를 구체적으로 명시하면서까지 강력하게 추진하여 왔으며, 유사 학과의 통합 운영을 지속적으로 강조해 오고 있다. 그 공과에 대해서는  보다 엄격한 평가가 요구되고 있기도 하다.

2) 교육발전5개년계획 시안(1999)

국민의 정부(1997-2002)에서는 1999년 3월 11일 「창조적 지식기반 국가건설을 위한 교육발전 5개년 계획」시안을 발표하였다. 이 시안에서 대학 개혁을 지식기반국가 건설의 핵심 과제로 설정하고, 지식강국의 초석으로서 세계적 경쟁력을 갖춘 대학이라는 주제 아래  ① 대학원중심대학 육성, ② 지역 우수대학 육성, ③ 학술연구 기반 확충 및 질적 수준 제고, ④ 대학의 자율성 확대 및 책무성 제고, ⑤ 평가와 재정 지원의 연계를 통한 대학 특성화 추진, ⑥ 총장, 교수 임용제도의 개선, ⑦ 학생 복지의 확대 및 학생 활동 지원 등을 제안하였다. 특히 대학원중심대학 육성을 위하여 학부정원의 축소, 대학원과 학부의 분리 운영, 전문대학원제 도입 검토, 대학원 집중 육성을 위한 정책수단 집중화 등을 제시하였고, 개방적이고 공정한 대학교원 임용제도의 정착 등을 강조하였다. 국민의 정부가 야심적으로 추진한 두뇌한국 21(BK, Brain Korea 21), 대학교원 임용제도 개혁에 대해서 구체적으로 알아볼 필요가 있다.

BK 21 사업: 이 사업의 목표는 소모적 대학진학경쟁을 불식하고, 세계적 수준의 대학원집중 육성과 지역대학 특성화를 통한 고급 인력 양성체제를 구축하는데 있다. 학사과정 정원 감축 및 대학원 문호개방 등의 대학교육 개혁과 연계하여 추진함으로써 고등교육의 경쟁력을 높이고자 하였다. 세계적 수준의 대학원 및 지역 대학육성을 위해서 매년 2천억원씩 7년간 지원하고 대학원 연구력 제고사업 및 학술진흥 사업을 위해 매년 1천억원을 지원할 계획으로 출발하였다. 신진 연구인력 양성에 중점을 두어 지원 자금의 약 70%를 장학금, 연구조교 운영, 해외연수 등에 지원하여 대학원생들이 교육, 연구에 전념할 수 있도록 하였고, 산업체와 사업과제의 공동 수행 및 공동연구 추진, 세계 수준의 대학원을 벤치마킹하여 학사, 교육과정 혁신 등을 도모하고자 하였다. 동 사업은 1998년 2월 국민의 정부 100대 과제의 하나로 선정되었으며, 1999년 6월 4일 사업이 공고되면서 본격 추진되었다. 이 사업의 성과로는 대학의 우수 연구성과 창출(과학기술분야의 SCI급 논문수 증가), 학문후속세대 지원으로 안정적 교육․연구여건 조성 등을 들고 있다(교육인적자원부, 2003. 11. 21). 대학의 연구력 증진 조건을 정비하고 연구하는 대학 분위기 조성에 기여하였다는 의의를 지니나 학문 영역별 지원 불균형, 특정 대학 집중 선정 지원 등의 문제가 제기되었다(임연기 외, 1999: 338-351).

대학 교원 임용제도의 개혁: 대학교육의 핵심적 역할을 수행하는 교수의 능력을 향상시키기 위하여 대학 교원 임용제도의 개혁을 시도하였다. 교수 신규임용의 객관성과 공정성을 담보하기 위한 교수 신규 채용 방법과 절차의 제도화, 순혈주의(inbreeding)에 의한 학문의 침체를 방지하기 위한 특정 대학 출신 임용 비율의 제한, 능력과 업적을 반영하기 위한 계약 임용제 및 연봉제 도입을 추진하였다. 1999년 1월과 8월 교육공무원법과 사립학교법 개정, 9월 교육공무원 임용령 개정을 통하여 시행하였다(임연기 외, 1999: 322-335).

3) 국립대학 발전계획(2000)

국민의 정부는 IMF 외환위기 체제에서 출범하였다. 의당 사회전반에 걸쳐 외환위기 극복을 위한 구조조정 노력이 전개되었다. 이러한 노력의 일환으로 즉, 1998년 정부 개혁실 주도의 공공부문의 개혁의 일환으로 「국립대학 구조조정 계획(1998. 12)」이 추진되었다. 그러나 국립대학 직원 감축, 일부 대학 행정조직 및 기능 조정 등에 그쳤다. 이에 교육부는 미미한 성과에 그친 「국립대학 구조조정 계획」을 2000년 12월 「국립대학 발전계획」으로 수정하여 발표하였다.

「국립대학 발전계획」에서는 ① 국립대학 역할분담을 위한 중점육성 지원체제 구축, ② 대학간 통폐합 및 학과교환, 권역별 연합대학체제 구성 등을 통한 국립대학간 연계체제 구축, ③ 책임기관화 추진, 가칭 「대학평의원회」설치 등을 통한 대학의사결정 구조의 개편, ④ 국립대학 회계제도 도입 검토를 통한 재정 자율성 및 투명성 강화, ⑤ 교수계약 임용제 도입, 교수업적평가제 개선, 교수연봉제 도입, 우수 교수 인센티브 강화 등을 통한 교육 및 연구 경쟁력 강화, ⑥ 대학평가체제 구축 등을 제안하였다. 이 계획에서는 국립대 역할의 규명, 대학 통폐합 기준에 관한 아이디어가 담겨 있다.

국립대학 역할론: 국립대학과 사립대학 간의 역할분담을 추구해 나가기 위해 국립대학의 역할을 ① 국가 정책적으로 필요한 분야의 인적 자원 개발, ② 학문의 균형 발전을 위한 기초, 보호 학문분야 육성, ③ 지역의 고등교육기회 제공, ④ 지역고등교육의 질적 수준 제고 등으로 설정하였다.

대학 통폐합 검토기준: 대학 통폐합 시 지향하는 대학모델을 제시하고, 달성가능성, 가시적 구조조정계획, 추진전략 등을 면밀히 검토해야 한다고 보고, 구체적으로 통합, 개편에 따른 시너지 효과, 통합대학 대상간의 지리적 여건, 비용절감, 인력감축 등 구조조정 효과, 통합 및 개편 대상대학의 설치학과간 연계성 및 개편의 타당성, 교육과정 통합계획과 설치, 개편학과의 향후 발전 전망 및 사회적 요구, 학생 및 교원 처리계획, 양 대학 이해관계자의 의견수렴정도, 지역주민의 여론, 정부정책의 일관성 유지 등을 제시하였다.

「국립대학 발전계획」은 각 대학들이 자체 발전계획 추진실적을 보고서로 제출하면 서면평가와 현장평가를 실시하여 재정을 차등으로 지원하는 방식을 통해  2000년부터 2003년까지 4년간 1,178억원을 투입하여 추진하였다. 주요 실적으로는 대학 통합(공주대와 공주문화대 2001. 3), 연합대학 추진(대구, 경북 지역), 총장 간선제 개선(교원대) 등을 들 수 있다. 연구소 통폐합, 대학 내 유사학과 통폐합, 수요자 중심의 특성화된 교육과정 운영 등의 실적도 가져왔다(구체적인 사항은 독고윤 외, 2004 참조).

그러나 재정지원 후 연합대학, 총장 간선제 추진이 무산되는 등 구조조정의 성과는 미약하였다. 국립대학의 균형발전이라는 측면과 선택과 집중에 의한 대학간 선의의 경쟁 유도라는 측면을 모두 고려하여 공통적인 일반지원과 선택적인 집중지원을 병행함으로써 재정지원 혜택이 크지 않았고, 다른 한편으로는 각 대학들이 심각하고 진정한 구조조정을 도모하기 보다는 재정지원을 받기 위해 평가항목에 일시적, 형식적으로 대응하는 데 그쳐 그 성과가 크지 않았다고 판단된다.

4) 대학경쟁력강화방안(2003)

참여정부(2003-2007)에서는 소득 2만불 시대 도약을 위한 대학경쟁력 강화방안을 2003년 11월 21일 발표하였다. 첫째, 대학의 자율역량 강화 차원에서 ① 규제 철폐로 대학의 자율성 및 책무성 확대, ② 과감한 구조조정 추진, 둘째, 경쟁을 통한 교육, 연구력 제고 차원에서 ③ 대학의 연구역량 제고와 지방대학 육성, ④ 수요자 중심의 교육 및 인력양성, 셋째, 대학지원 정책의 획기적 전환 차원에서 ⑤ 대학의 유형 및 특성에 기초한 정책 추진, ⑥ 선택과 집중에 의한 투자 확대 등의 방안을 제안하였다.

특히 과감한 구조조정 방안을 독립 과제로 제시하였는데, 하위 과제로는 국립대학 연합체제 구축, 사립대학간 자발적 인수․합병 및 퇴출 유도, 학생 정원 감축과 학과 통폐합, 대학경영의 민주성․효율성 제고 등을 포함시키고 있다. 그리고 전문대학원의 활성화와 관련하여 의․치학 전문대학원의 성공적 정착(의대 중에서 24%, 치대 중에서 55% 전환 확정), 법학전문대학원의 도입 추진, 그리고 IT, 물류, 국제통상 등 국가전략분야 인력양성을 위한 전문대학원 설치 확대 등을 제안하였다. 대학의 유형화 유도, 선택과 집중에 의한 재정지원 전환 방침을 제시하기도 하였다.

자율적 대학 유형화 유도: 대학의 설립 목적, 교육여건, 양성하고자 하는 인력수준에 따라 자율적으로 연구중심, 교육중심 등의 유형화를 유도하였다. 학교단위 수준과 분야 수준에서 동시에 추진하며, 대학은 스스로 결정한 유형에 부합하는 방향으로 특성화를 추진하고 이를 학교헌장, 정관 및 학칙 등에 구체적으로 명문화하도록 하고 있다. 연구중심대학은 학부정원을 축소하고 대학원 비중을 확대하도록 하였다.

지방대학혁신역량강화사업(NURI: New University for Regional Innovation): 국가균형발전의 핵심 전략의 하나로 지방대학혁신역량강화 사업을 추진하였다. 지방대 특성화 및 경쟁력 강화, 우수인력 양성을 통한 지역발전 촉진, 지역혁신체계 구축 토대 마련을 위해 사업예산을 비수도권 권역별로 배분하고 권역 내에서는 선택과 집중의 방식에 의해 우수한 사업단에 집중 지원하는 방식으로 추진하였다. 2003년 4월 교육부내 지방대학발전기획팀을 설치․운영하여 사업을 착수하였으며, 2004년 6월 1차연도 누리사업 선정결과를 발표하고 바로 1차연도 사업에 들어갔다. 1차연도 지원액은 112개 사업단에 2천2백억원 규모이며 향후 5년간 총 1조4천2백억원을 지원할 계획이다. 1차연도 사업성과로는 구조조정과 관련하여 77개 대학에서 10,341명의 정원을 감축했다(교육인적자원부 보도자료  2005. 8. 12).

재정지원방식의 전환과 재정 확충을 위한 관련 법 제정 추진: 대학간 선의의 경쟁을 유도하기 위하여 대학에 대한 일반지원을 선택과 집중에 의한 선별지원으로 전환하겠다고 천명하였다. 고등교육에 대한 투자를 국가재정규모 증가율 이상으로 지속적으로 확대하기 위하여 관계 부처 협의를 거쳐 ‘고등교육재정지원법’ 제정을 추진한다고 밝힌 것도 주목할만한 사항이다.

5) 12.28 대학 구조개혁 방안(2004)

(1) 국립대학 구조개혁

국립대학 구조개혁 방안은 ① 국립대학의 교육여건 개선도모, ② 국립대학의 다양한 통합촉진, ③ 국립대학 회계제도 개선 추진, ④ 국립대학 운영체제개편, ⑤ 권역별 ‘국립대학 구조개혁 추진위원회’ 구성․운영 등이다.

첫째, 국립대학의 교육여건 개선을 위하여 2007년까지 2004년도 대비 학부 입학정원의 10% 이상 감축하는 계획을 의무적으로 수립하여 제출하도록 하고, 2009년까지는 국립대학 입학정원의 총 15% 감축을 목표로 한다. 현재 교원 1인당 학생수 29명에서 2009년에는 21명으로 개선될 것으로 기대하고 있다.

둘째, 국립대학의 특성화, 교육․연구의 유기적인 상호협력 및 지역사회와의 연계 강화를 위해 통합․교류를 촉진하며, 지역별 여건에 맞춰 교육대-사범대간 통합 적극 유도, 국립산업대학은 인근 국립대학과의 통합 또한 학부간 교환을 통해 특성화 방향, 인력양성 수준에 적합하도록 개편을 유도한다는 것이다. 4가지 대학 통합 유형으로서 ① 유형1 : 대학-대학간 통합(입학정원의 20%이상 감축), ② 유형2 : 대학-전문대학간 통합(전문대학 입학정원의 60%이상 감축), ③ 유형3 : 대학-산업대학간 통합(산업대학 입학정원의 25%이상 감축), ④ 유형4 : 대학-교육대학간 통합(효율적인 초․중등 종합 교원양성이 기대될 경우) 등을 예시적으로 제안하고 있다.

셋째, 국고 일반회계와 대학 기성회계를 통합 운영하는 국립대학 회계제도를 도입하겠다는 것이다. 회계연도와 학기의 일치, 자체수입 직접 사용, 교육과 연구에 지장이 없는 범위 내에서 수익사업 운영 등을 도모하겠다는 취지이다.

넷째, 국립대학 운영체제 개편을 위해 대학운영의 객관성․투명성․민주성을 보장하기 위하여 대학평의원회, 교수회, 학생회, 직원회의를 법제화하고, 국․공립대학의 총․학장 선출방식의 개선을 통해 합리적인 대학운영 여건을 마련하겠다는 것이다. 「국립대학운영에 대한 특별법」제정을 통해 추진할 예정이다.

(2) 사립대학 구조개혁

사립대학 구조개혁의 세부추진방안은 ① 사립대학 교육여건 개선, ② 대학간 다양한 통합 및 개편 촉진, ③ 사립대학 재산의 효율적 활용 지원, ④ 대학의 자발적인 구조개혁 노력 지원, ⑤ 해산․합병제도 보완, ⑥ 대학신설 요건 강화 등이다.

첫째, 사립대학 교육여건 개선은 대학교육의 최소 여건 보장을 위해 전임교원 확보의 연차별 준수목표를 설정하여 그 기준의 도달여부를 모든 재정지원사업에 반영하고, 2009년 이후 기준 미달 대학은 정원 감축을 통하여 추진하고자 한다. 연구중심대학과 교육중심대학으로 나누어 제시한 교원확보율은 목표연도인 2009년 연구중심 일반대학이 65%, 교육중심 일반대학이 61% 이다. 현재 수준보다 평균적으로 연구중심대학은 약 10% 이상, 교육중심대학은 6.5% 이상 교원확보율을 충족시킬 것을 요구하고 있다. 그리고, 2004년 대비 2006학년도 학부 입학 정원의 10%를 감축하는 대학에 한해서만 구조개혁 재정지원 사업에 참여할 수 있는 기회를 제공하고, 2006학년도부터는 교원(겸임․초빙포함) 1인당 학생수가 40명을 초과하는 대학에 대해서는 정부의 모든 재정지원 대상에서 제외하겠다고 한다.

둘째, 대학간 다양한 통합 및 개편을 유도하기 위해서 국립대학의 경우와 마찬가지로 통합의 유형과 조건을 제시하고 있다. 통합유형과 조건은 ① 유형1 : 대학-대학간, 전문대학-전문대학간 통합(정원감축, 연차별 전임교원확보율 목표준수 및 통합된 대학의 교육여건개선), ② 유형2 : 동일권역, 동일법인의 대학-전문대학간 통합(전문대학 입학정원의 60%이상 감축, 연차별 전임교원확보율 목표 준수 및 통합된 대학의 교육여건개선), ③ 유형3 : 동일권역, 동일법인의 산업대학-전문대학간 통합후 일반대학 개편(산업대학 입학정원의 25% 이상 감축 및 전문대학 입학 정원의 60% 이상 감축, 연차별 전임교원확보율 목표 준수 및 통합된 대학의 교육여건개선)이다. 특히, 제3유형의 경우 대학통합의 타당성, 교육여건 개선 여부 등을 별도로 구성될 심의위원회에서 심의한 후 통합을 승인하도록 하고 있다. 무분별한 통합을 통한 일반대학으로의 전환을 방지하고, 개편 조건에 부합할 경우에만 통합을 허락할 수 있도록 조치하고 있다.

셋째, 기준 초과 교육용 재산의 수익용 재산 전환 및 기업체 연수원, 연구소에 임대 허용 등을 통한 사립대학 재산의 효율적 활용을 지원하겠다는 것이다. 학교기업의 규제완화, 학교용지, 용도 제한 완화 등을 추진하되 재산운영의 투명성 확보를 위한 제도적 장치도 마련하겠다고 한다.

넷째, ‘대학정보공시제’에 의해 공시된 자료를 활용하여 위기에 처한 대학들에게 위기수준을 사전에 알려줌으로써 스스로 구조개혁을 할 수 있도록 하고, 위기수준이 지속되는 대학에 집중자문팀(intensive consulting team)의 자문을 제공하여 대학의 자발적인 구조개혁 노력을 지원하겠다는 것이다. 아울러「대학구조개혁특별법」제정으로 해산․합병제도 보완 및 자발적인 구조개혁을 지원하는 근거를 마련할 계획이다.

다섯째, 학생수 격감 등 불가피한 사유로 해산․합병하는 경우 선의의 재산출연자에게 출연재산의 일부를 환원해주는 방안을 검토하고, 객관적이고 공정한 구조개선 지원과 해산 및 잔여 재산 처분 등에 관한 사항의 심의를 위해 ‘(가칭)대학구조개선위원회’를 구성․운영하겠다고 한다.

여섯째, 대학신설을 위한 요건을 강화하기 위하여 정원 최소규모의 상향조정, 수익용 기본재산의 최소확보금액 신설 검토, 법인설립 허가 시 설립자의 육영의지 등 정성적 기준의 강화, 미개교 법인의 출연재산 환원 후 학교법인 해산 등을 추진하겠다는 것이다. 그리고 대학 신설요건 중 정원최소 규모를 2배 이상으로 상향 조정하고(대학 4백명 → 1천명, 대학원 대학 1백명 → 2백명), 자산규모도 500억 이상으로 올려 영세 소규모 대학의 난립을 방지하고자 한다.

(3) 대학원 구조개혁

대학원 구조개혁을 위한 세부 추진 방안은 ① 대학원 평가시스템 구축으로 자율적인 구조개혁 촉진, ② 대학원 규모의 적정화 도모이다.

첫째, 대학원 평가시스템 구축으로 자율적인 구조개혁을 촉진하기 위해 2005년부터 대학원 종류별․학문영역별 평가체제를 마련하고, 학문 영역별로 자율적으로 인증을 실시하고 그 결과를 재정지원과 연계․활용한다.

둘째, 최근 3년간 충원율 등을 감안하여 정원조정 시스템을 마련하고, 학문분야가 유사한 소규모 대학원을 통폐합하여 정원을 감축한다. 이와 함께 대학원 신설, 석․박사과정 설치 및 대학원별 운영요건을 강화하며, 대학원의 특성별 역할을 엄격하게 구분하고 그 요건을 차등화한다.

(4) 구조개혁 추진 전략

(1) 추진 전략

「대학 구조개혁 방안」을 추진하기 위한 전략으로 ① 산업계와 공동 협조에 의한 총체적 접근, ② 대학관련 연구소, 협의체 등과 네트워크를 구축하여 연계 추진, ③ 국․사립대학간 차별적 추진, ④ 구조개혁과 병행하여 대학의 지속적인 자율화 추진 등을 표명하고 있다. 그리고 제도보완 사항으로 ‘대학정보공시제’ 도입, 가칭 ‘대학구조개혁특별법’제정, 가칭 ‘고등교육평가원’ 설립 추진, 대학재정의 내실화 노력 지속 등을 제시하였다.

(2) 대학재정지원

구조개혁 관련 재정지원의 기본방향을 ① 구조개혁의 파급효과가 큰 대학은 집중 지원하고, ② 정원감축 등 규모의 적정화에 집중하며(’06년부터는 대학교육의 질적 고도화를 도모하는 종합 학사구조개혁을 반영하여 평가), ③ 금년 사업에 참여하는 대학은 향후 재정지원 시 우대하는 것으로 설정하였다.

대학 구조개혁 재정지원 규모는 2004년 800억원이고 ’06년부터 ’08년까지는 매년 1,000억원씩 총 3,000억원이 투입되는 것으로 되어있다. 올해 추진사업은 ‘국립대학간통합’에 400억원, ‘구조개혁 선도대학’에 400억원이 배정되어 있다.

3. 대학 구조조정 정책의 주요 특징

1) 구조조정의 핵심: 학생정원감축, 대학통합, 국립대 지배구조 개편

대학 구조조정 정책의 핵심은 학생정원 감축과 대학 통합 그리고 국립대 지배구조의 개편에 있다. 우선 학생정원 감축을 국민의 정부 이후 지속적으로 추진하여 왔다. 입학정원을 감축하여 모든 대학의 교육여건 개선을 도모하고, 일부 대학의 대학원 육성을 통한 대학 기능분화를 유도하고 있다. 연구중심, 교육중심, 실무중심 등으로의 대학 유형화를 유도하기 위하여 특히, 연구중심대학은 대학원의 비중확대-학부정원감축을 그리고 대학원 육성방침의 일환으로 전문대학원제의 도입 및 확대를 추진하여 왔다.

대학통합은 2000년의 국립대학발전계획에서 권역별 연합대학체제 구상과 함께 적극 장려되었으며, 최근에는 국립대학뿐만 아니라 사립대학의 통합 및 개편도 촉구하고 있다. 대학통합 역시 학생정원의 감축과 맞물려 있다. 국립대학 지배구조는 총장선임제도, 의사결정구조, 회계제도 차원에서 변화를 시도하여 왔는데, 최근에는 국립대학 법인화 추진과 함께 지배구조의 전면적인 개편이라는 새로운 국면을 조성하고 있다.

여기에 덧붙여 교원 임용 및 업적관리 개선, 학사조직구조 개편, 책무성 체제 정비 등을 추진해 왔다. 교원임용제도 차원에서는 계약제, 연봉제 도입 이후 연구업적관리의 개선으로 그 초점이 변화하고 있다. 책무성 체제 정비를 위한 대학평가 전담기관의 설치가 지속적으로 추진되어 왔다. 그리고 최근에는 사립대학의 퇴출경로 마련을 위한 다각적 조치가 검토되고 있다.

2) 의무적 기준 적용을 통한 정원감축 추진

정부가 2004년 12월 28일 발표한 구조조정 정책을 ‘대학구조 개혁안’이라고 명명하면서 개혁이라는 강도 높은 용어를 사용한 것은 아마도 모든 대학에게 의무적인 정원감축 기준을 제시했기 때문이라고 볼 수 있다. 국립대학은 2007년까지 2004년 학부 입학정원 대비 10% 이상을 감축하고 2009년까지는 총 15%를 감축하도록 요구하고 있다. 물론 교육대학, 입학정원 1천명 미만의 특수목적대와 전문대는 별도 검토하겠다고 하고는 있지만, 모든 국립대학에 예외 없이 획일적이고 의무적인 정원 감축 하한선을 제시하고 있는 셈이다.

사립대학의 경우 2005년부터 2009년까지 연차별 전임교원 확보 목표기준을 제시하고 이를 달성하도록 요구하고 있다. 이 기준은 연구중심 일반대학, 교육중심 일반대학, 산업대와 전문대 간에 차이를 두고 있어 대학 유형 간 차등적인 의무기준이라고 볼 수 있다. 2006학년도에 2004년 대비 학부 입학정원의 10%를 감축하지 않으면 구조개혁 재정지원 사업에 참여할 수 없다는 내용만 보면 사립대학은 국립대학과는 달리 선택적인 정원감축을 추구하는 것처럼 보인다. 그러나 2009년 이후 전임교원 확보기준을 미달한 대학은 정원감축을 추진한다고 규정하고 있어서 사립대학의 구조조정도 의무적 사항임을 알 수 있다. 다만 전임교원 확보기준을 달성하기 위해 정원 감축과 교수 증원을 선택할 수 있는 여지가 주어져 있다.

이상에서와 같이 국립대학에게는 획일적인 비율의 정원감축을 의무화하고 있고 사립대학에게는 전임교원확보기준의 목표달성을 의무화하고 있다. 그 동안 자발적인 정원 감축이나 재정지원 연계 정원 감축 노력이 미미했던 만큼 분명한 목표의 제시는 정책의 성과 차원에서 바람직한 조치로 판단된다. 다만 국립대학의 경우 어째서 2007학년도까지 10%, 2009학년도까지 15% 이상을 감축해야 하는지, 그리고 사립대학에게 준수 목표로 제시한 연차별 전임교원 확보기준은 어떤 근거로 설정된 것인지에 대해서는 충분한 설명이 결여되어 있다 하겠다. 사립대학들이 교수 증원을 선택할 것인지 정원 감축을 선택할 것인지 아니면 병행할 것인지 즉, 입학정원의 감축을 통한 구조조정에 동참할 것인지 아니면 전임교원 확보를 통해서 정원감축을 회피할 것인지 그 귀추가 주목된다.

3) 양적 감축을 통한 질적 개선 도모

대학 구조조정 정책은 양적 변화뿐만 아니라 질적 개선을 도모하고 있다. 대학 구조조정의 목적을 질적 도약 계기 마련, 투자의 효율성 제고, 사회수요에 부응하는 인력양성체제 구축, 세계수준의 경쟁력을 갖춘 대학으로의 발전 지원 등으로 설정한 데서 이를 확인할 수 있다. 아울러 2005년 5월 19일 발표한「특성화를 위한 대학혁신 방안」에서는 대학간 통합, 학과간 통합․교환, 정원감축 등 자발적인 구조개혁이 대학특성화에 부합하도록 유도하겠다고 밝히고 있기도 하다.

대학 구조개혁 방안의 실행을 통해 2009년까지 ① 수도권 소재 7-8개 대학 및 지방의 7～8개 대학이 특성화 분야에서 세계적인 수준의 경쟁력을 갖춘 대학으로 성장, ② 대학 및 대학원생수 감축, 교원 증원으로 전임교원 1인당 학생수 개선(국립대 29명에서 21명으로, 사립대 35명에서 24명으로), ③ 대학수 대폭 감축을 통한 국가고등교육 재정 투자의 효율성 제고 및 대학단위의 규모의 경제 실현으로 경영합리화, ④ 대학 설립목적․특성․규모․지역여건에 따라 다양한 형태의 대학 공존 등의 효과를 기대하고 있다.

그러나 설정한 목적을 어떤 정책을 통해서 달성할 것인지에 대해서는 분명하지 않다. 학생정원의 감축을 통해서 자동적으로 개선되는 전임교원 1인당 학생수 이외에 여타의 교육여건 개선 방안이 뚜렷하게 제안되지 않고 있다. 아울러 2009년까지 입학정원을 감축하였을 때 양적 차원에서 어떤 기대효과가 있는지, 즉 학생 미충원율에는 어떤 영향을 미치는지, 2009년 이후에는 학생 미충원에 대한 염려는 어느 정도 해소되는지에 대한 예측은 결여되어 있다. 더욱이 세계적 수준의 경쟁력을 갖춘 대학 15개 정도를 어떻게 육성할 것인지, 대학간 기능의 분화와 다양화를 어떻게 추구해 나갈 것인지에 대한 후속적 노력이 요구된다 하겠다.

4) 정보와 자원중심 국가통제 확대

모든 정부는 국정과제의 수행을 위해 다양한 정책수단을 강구한다. 이러한 정책수단이 채택되지 않는다면 정부가 추구하려는 노력들은 하나의 추상적인 수사에 머물 수밖에 없다. Hood(1983)는 정부의 정책수단을 ‘정보 제공,’ ‘재정 지원,’ ‘권위 행사,’ ‘직접 시행’ 등으로 구분한 바 있는데, 이러한 틀에 따라 정부가 대학 구조조정의 성과를 달성하기 위하여 동원한 주요 정책수단을 분류해 보자.

첫째로, 정부는 일종의 정보 창고로서 대학정보 공시제 도입․운용, 평가전담전담기구 설립․운영을 통하여 주요 기관별, 학문분야별 교육여건과 평가결과를 공개하여 교육수요자에게 신속, 정확하게 정보를 제공하는 역할을 수행함으로써 구조조정을 측면에서 유도하겠다고 한다. 그리고 위기수준이 지속되는 대학에는 집중자문팀을 가동하여 자문을 실시하겠다는 것이다.

둘째로, 대학구조개혁 관련 예산을 확보하고 재정지원 근거를 마련하여 대학구조조정 실적을 평가하여 재정을 지원하는 사업을 추진하겠다고 한다. 이것은 구조조정을 유도하고 격려하기 위한 보상금과 같은 재정지원이다. 아울러 국립대학 정원감축 실적은 교직원 배정, 재정지원사업 및 시설비 등과 연계시키고, 사립대학은 2006학년도부터 교원1인당학생수가 40명을 초과하는 대학의 경우 정부의 모든 재정지원 대상에서 제외하겠다고 한다.

셋째로, 정부의 권위 행사 차원에서 국립대학의 경우 정원감축 최저기준과 사립대학의 경우 전임교원 확보 기준을 제시하고, 구조조정을 수용하지 않을 경우 이에 대한 제재 대상과 내용을 구체적으로 명시하고 있다는 점을 들 수 있다.

넷째로 대학의 특성상 정부가 ‘직접 시행’이라는 정책수단을 채택하는 경우는 매우 드물겠지만 대학 구조조정의 일환으로 개정된 교육공무원법(2005년 5월 31일 공포하여 9월 1일부터 시행예정)에 따라 대학이 직접선거에 의해 총장임용후보자를 선출하고자 하는 경우 소재지 관할 선거관리위원회에 선거 관리를 위탁하도록 하는 제도를 대표적인 사례로 들 수 있다.

이상에서와 같이 정부는 정보와 자원을 동원하여 대학 구조조정을 촉발시킴으로써 대학에 대한 정부의 권위를 강화시키고 있다. 특히, 재정 지원 차원의 수단은 정부의 통제를 한층 강화시키는 기능을 수행하게 될 것이다. 사립대학조차도 학생등록금 의존도가 높은 열악한 재정구조로 인하여 정부의 재정지원 중심 통제권에서 벗어나기 힘들기 때문이다. 요컨대 대학구조조정 정책은 대학에 대한 정부의 통제를 강화시키고 집중화시키는 요체로 작용할 것 같다.

5) 대학 자구노력에 의한 구조조정의 불가피성과 그 한계

정부는 대학 구조조정의 기본 전략 가운데 하나로 대학의 독자적인 발전 전략에 기초하여 추진한다는 점을 강조하고 있다. 대학 스스로 대학설립 및 교육목적, 대학의 지역적 여건, 교수-학생의 특성을 반영한 자발적인 구조조정 노력을 유도하겠다는 것이다. 정부는 개별 대학들이 학내 구성원의 합의를 기초로 하여 수립한 실천 가능한 구조조정 계획을 적극 지원함으로써 대학 구조조정의 목적 달성을 추구하고자 한다.

사실 정부가 개별 대학의 정원을 어떻게 감축해야 할지, 어떤 대학들이 통합해야 할지 구체적인 지침을 내리기란 가능하지도 않고 바람직하지도 않다. 그리하여 어떤 학과의 정원을 어떻게 얼마나 줄여야 할지, 대학 통합을 어떤 대학과 시도할 것이지, 장차 국립대학의 경우 총장간선제, 법인화 수용 여부, 사립대학의 경우 정원감축과 교수증원 중에서의 선택 등에 관한 결정은 개별 대학이 떠안아야 할 몫이다. 결국 대학구조조정 정책은 대학수준에서의 자구노력을 통해 완성될 수밖에 없다.

그런데 주지하다시피 단위대학 차원에서의 혁신은 대학의 성격상 매우 지난한 과업이다. 구조조정의 실행은 더욱 더 어려울 수밖에 없다. 대학의 혁신이 성공하려면 Levine(1980)이 주장한 바와 같이 ‘양립성(compatibility)’과 ‘유익성(profitability)’, 즉 현재의 가치가 존속하거나 유익함이 있어야 하는데 구조조정 작업은 이와 근본적으로 상충되기 때문이다. 지방의 학생 미충원율이 높은 대학은 허수 정원을 감축한다는 점에서 상대적으로 용이할 수 있겠으나 수도권에서 학생충원에 아무런 어려움이 없는 대학은 매우 곤란할 수밖에 없다.

또한 대학차원에서의 구조조정이 정부가 희망하는 방향으로 전개될 수 있을지도 보장할 수도 없다. 기대한 수준에 비하여 대학통합 실적이 저조할 수도 있고 대학 특성화보다는 더욱 획일화를 조장할 수도 있다. 가뜩이나 취약한 기초학문 분야가 더욱 위축될 수도 있다. 학내 구성원뿐만 아니라 지역사회의 입장도 중요한 변수로 작용하게 된다. 이런 저런 이유로 대학 수준에서의 구조조정의 추진은 생각보다 지연될 가능성이 크다.

여러 한계 속에서 구조조정을 성사시키기 위해 절충과 협상이 난무할 것이다. 이러한 과정에서 구조조정의 본질이 흐려지고 수단이 목적을 정당화하는 경우도 발생한다. 새로운 방침의 양립성을 보존하기 위한 즉, 기득권 보호 장치의 마련을 통한 혁신도 추구될 것이다. 신임교수부터 계약제와 연봉제를 적용하는 정책의 채택과 마찬가지로 고용승계 보장과 공무원 연금혜택 지속 보장을 조건으로 국립대학의 법인화를 추진하려는 데서 그 편린을 엿볼 수 있다.

5. 대학 구조조정 정책의 쟁점

1) 대학 구조조정을 위한 정부의 역할

정부는 특히, IMF 외환위기 이후 대학 구조조정 정책을 지속적으로 추진하여 왔다. 그 가운데 2004년 12월 28일 발표되어 현재 추진 중인 대학 구조개혁 방안은 가장 강도 높고, 그 영향력도 클 것으로 판단된다. 대학 구조조정을 위한 정부의 개입이 대학 경쟁력 확보를 위해 불가피하고 당위적인 조치라는 입장이 지배적이라고 보여지만 이에 대한 부정적 입장도 없지 않다. 더욱이 구조개혁 방안의 세부적인 각론으로 들어가면 시각의 차이가 더욱 극명하게 드러나고 있다. 따라서 대학 구조조정의 성공적 추진을 위해서 정부가 어떤 역할을 수행해야 하는지에 대해 상이한 입장을 검토해 볼 필요가 있다.

정부의 개입에 대한 비판적 시각은 우선 대학정책에 대한 불신에서 비롯되고 있다. 오늘날 대학이 생존까지 위협받게 된 중요한 이유는 정부에 의한 대학정원의 과잉공급에 있으며, 입학자원의 감소에 따른 학생 미충원 사태는 이미 10년 전에 예견되어 왔음에도 이를 제대로 대처하지 못했을 뿐만 아니라 심지어 대학설립준칙주의를 도입하고 대학정원 자율화 기조 속에서 정원의 확대를 지속화시켰고, 그 동안 추진해온 구조조정 정책의 실효성도 미진했다는 지적이다. 더욱 적합한 정책의 개발과 일관된 집행이 필요하다는 입장이다.

한편 진정 대학경쟁력을 제고하기 위해서는 시장의 기제에 맡겨야 한다는 주장도 있다. 삼성경제연구소(2005: 13)는 대학혁신을 위해서 정부는 각 대학이 차별화 전략을 추진할 수 있는 환경을 조성해야 하며, 이를 위해서 대학이 차별화 전략에 맞추어 다양한 정책들을 활용할 수 있도록 획일화된 규제를 개혁해야 한다고 권고하고 있다. 현재의 입시정책, 정원, 등록금, 학과 및 전공, 교수 선발 등에 있어서 직간접 규제를 철폐하여 대학의 자율성을 확보하는 조치가 필요하다는 것이다.

교육인적자원부(2003: 4)는 졸업학점, 교양과목 의무배정비율 자율화, 학위등록제 폐지(1995), 교육여건에 따른 대학정원 자율 조정권 부여(1997), 교수 신규임용, 재임용 등에 관한 권한을 대학의 장에 위임(1999), 본고사, 고교등급제, 기여입학제를 제외한 학생선발 자율화(2002), 학생정원 사전 조정 폐지(2003) 등의 자율화 추진실적을 내세우고 있지만 대학이 스스로 혁신의 전면에 나설 수 있도록 하기 위하여 더욱 강도 높은 규제 개혁이 절실히 필요하다는 입장이다.

이상의 입장을 종합하여 다음과 같은 질문을 제기할 수 있다. 대학의 구조조정을 시장기제에 맡겨야 할 사안은 무엇이고, 정책을 통해 반드시 정부가 개입해야 할 사안은 무엇인가? 정부가 개별대학으로 하여금 수동적인 자세에서 벗어나 스스로의 힘으로 혁신을 추구하도록 하기 위해서 어떤 역할을 수행해야 하는가? 정부와 대학은 구조조정을 위해 그 역할을 어떻게 분담해야 하는가? 현재의 구조조정 노력은 정부와 대학간의 바람직한 관계 속에서 추진되고 있는가?

2) 대학 통합의 기대 효과와 그 한계

대학통합은 대학교육의 수급 불균형으로 인한 개별대학의 존립위기를 해소하고 고등교육체제의 질적 고도화를 도모할 수 있는 방안이다. 학과설치 등에 있어서 대학간 중복성을 제거하여 대학을 특성화할 수도 있고, 교수자원의 확정을 가능하게 하여 대학교육의 질적 수준을 제고하는 데 크게 기여할 뿐만 아니라 통합된 대학들 간에 시너지 효과를 창출하고 ‘규모의 경제’를 달성함으로써 재무구조의 개선, 학생충원의 안정화, 대학행정의 효율성 제고 등에 기여할 것으로 기대되고 있다(이현청 외, 2003: 100-101).

정부의 대학 구조개혁 방안에도 대학통합 방안이 비중 있게 다루어지고 있다. 2005년도 구조개혁 재정지원 규모가 총 800억원인데, 그 가운데 400억원을 2～3개 통합대학에 지원할 예정이다. 한 동안 대학 통․폐합에 관한 기사가 연일 언론에 보도되었으며, 2009년까지 국립대학의 통폐합 목표가 제시되기도 하였다. 마치 대학 구조조정의 핵심이 대학 통․폐합에 있는 듯했다. 이에 고무되어 대규모 일반대학 간의 통합논의도 시도되었다.

그러나 대학통합은 양 대학의 합의를 기초로 하기 때문에 매우 어려운 일이다. 대학 구성원뿐만 아니라 지역사회의 이해관계도 적극 고려될 수밖에 없다. 실제로 교수와 동문의 반대, 통합대학의 본부 위치 등이 첨예하게 대립되어 통합논의가 무산되고 난항을 겪고 있는 현실이 이를 입증하고 있다. 또한 지리적 여건과 통합대학의 성격에 따라서 비용절감이나 인력 감축의 효과가 기대한 만큼 크지 않을 수 있다. 아울러 단순한 물리적 통합이 아니라 특성화를 통한 경쟁력 제고가 가능한 전략적 사고에 기반하여 통합을 실현해야 하는 만큼 개별적인 구조조정 노력을 기울인 것보다 엄청난 비용을 유발할 수도 있다. 따라서 대학통합보다는 개별적인 대학의 구조조정이 바람직하다는 입장도 있다.

그러나 장기적으로 볼 때, 대학통합이 불가피할 것으로 전망된다. 다만 대학의 통합은 구조조정의 가시적인 실적으로서가 아니라 대학 특성화를 통한 경쟁력 제고 차원에서 매우 신중하게 추진되어야 할 것이다. 외국의 대학통합이 대학의 종합화 차원에서 이루어지는 수평적 통합이 주류를 이루고 있는데 비하여, 초․중등 종합교원양성의 시너지 효과를 기대할 수 있는 대학-교육대학간 통합은 시도 조차되지 않고 있고, 주로 소도시지역의 국립 산업대학과 인근 국립 일반대학의 통합과 같은 수직적 통합이 추진되고 있는 현실을 주목할 필요가 있다.

그리고, 대학통합 대학에 대한 포상금 차원의 재정지원도 필요하지만 통합 이후 발전계획에 근거한 교수 정원 배정, 교육시설 개선 등에 대한 집중적 재정지원이 담보되어야 한다. 물량적 통합 실적보다 ‘선 구조개혁 이후 통합’ 또는 ‘구조개혁을 동반한 통합’ 등에 의한 내실 있는 통합을 도모해야 하며, 통합대학의 발전 모델 개발, 확실한 재정 지원 보장을 통해 단계적으로 통합을 유도할 필요가 있다.

3) 국립대학 특별회계제도의 도입에 대한 다양한 시각

정부가 발표한 대학 구조개혁 방안에는 국립대학의 회계제도 개선 추진 내용이 포함되어 있다. 국고 일반회계와 대학 기성회계 통합 운영을 골자로 하는 회계제도는 이른바 국립대학 특별회계제도로 불려 왔다. 이 제도는 교육부가 1998년도 제도 도입을 목표로 법률안 시안을 마련하여 입법 예고한 바 있고, 예산부처에서는 제도 도입을 기정사실화하여 예산안을 편성하기도 하였다. 1998년의 구조조정계획과 앞에서 설명한 대로 2000년의 국립대학발전계획에도 포함되었다. 그러나 관련 당사자들의 의견 상충으로 논란만 지속해 왔다.

특별회계제도는 국고 일반회계와 기성회계의 통합을 통해서 국립대학 재정운영의 경직성과 비효율성을 줄여줄 것으로 기대하고 있다. 그동안 국립대학의 재정운용은 교육연구기관으로서의 독특성 반영 미흡, 대학의 자율성 및 예산운용의 효율성 부족, 재정운용의 투명성 및 책무성 미흡 등이 문제점으로 지적되어 왔다. 도입을 찬성하는 입장에서도 관점의 차이를 나타냈는데, 대학측에서는 자율성의 확보를 강조하고, 교육부에서는 재정운용의 투명성과 책무성을 중시하며, 예산부처에서는 예산운용의 통일성과 효율성을 기대하고 있다(나민주, 2002:119-120).

국립대학 특별회계제도는 국립대학의 구조조정을 추진하기 위한 방안의 하나로 제시하였지만 장기적으로는 국립대의 민영화를 겨냥한 것으로 간주되고 있으며, 이에 대한 격렬한 논란이 예상된다. 국립대학의 특별회계제도는 기본적으로 국립대학에 대한 국가의 재정지원 축소, 학생 등록금의 급격한 인상, 무분별한 수익사업의 확대 등으로 이어져 대학교육의 공공성을 급격히 저해하는 제도라는 점에서 도입 반대의 목소리가 높았다.

국립대학 특별회계제도에 대해 정부부처는 물론이고 대학사회에서도 서로 다른 방식으로 이해하고 있고, 추구하는 목표를 달리하고 있는 만큼 어떤 성격의 회계제도 도입이 추진될지 그 귀추가 주목된다. 나아가 다음에 논의할 대학지배구조의 개혁과 맞물려 국립대학 법인화 속에서 이 제도에 관한 논란이 재연되고 더욱 격화될 것으로 전망할 수 있다.

4) 자율능력 강화를 위한 대학지배구조의 개편 가능성

대학 개혁의 성공적 추진의 필수적 조건으로서 대학의 자율능력 강화를 위한 대학지배구조의 개편이 시도되고 있다. 대학지배구조 개편 논의의 핵심에 총장선출제도의 개선 그리고 국립대학 법인화와 사립대학의 이사회 개방화 등이 있다. 대학 지배구조 개혁의 의의에 대한 박부권(2005)의 의견을 경청해보자.

“대학의 교육여건이 구비된다고 하드라도 이를 효과적으로 운영할 수 있는 지도자가 없고, 유능한 지도자가 있다고 하드라도 그의 역량을 십분 발휘할 수 있도록 구축된 지배구조가 없다면 그 여건은 무용지물이 되고 말 것이다. 현재 우리나라 국립대학 지배구조는 정부의 지배와 내부자 지배를 양축으로 하고 있다. 그러므로 국립대학 구조개혁에 관한 논의는 이 양자의 지배를 지양할 수 있는 대안을 모색하는 데서 출발해야 한다. 대학에 입법, 사법, 행정에 버금가는 법적 지위를 부여하고 학사업무는 교수에 일임하며, 그 외의 대학업무는 외부자 통제 하에 두는 국립대학 법인화 방안은 하나의 대안이 될 수 있을 것이다. 우리나라 사립대학의 지배구조가 가지고 있는 문제점은 자기검열 장치가 부족하다는 것이다. 현재 국회에 계류 중인 개방형 이사제도는 자기검열의 한 대안이 될 수 있을 것이다. 그러나 이 제도를 도입할 때는 사립대학 이사회의 자기영속성과 외부자 통제 원칙은 고수될 필요가 있다.(34)”

교육인적자원부는 금년 정기국회 상정을 목표로 대학구조조정 특별법을 제정하여 국립대 법인화를 추진하고 있다. 현재 추진 중인 시안의 주요 골격을 훑어보면 이사장과 총장이 포함되는 15인 이내 이사회(신설)에서 총․학장 추천, 조직의 신설과 폐지 심의 의결기능을 수행하고, 10-100인의 교수대의회(신설)에서 교과과정, 입시 등 학사 주요사항을 심의 의결하며, 총장은 국립대 법인 대표로서 대학업무를 총괄하고 교직원 임명권을 갖는다. 지배구조가 대학이사회, 교수대회의, 총장으로 구분된다. 법인화 이후 재정 기반은 국가로부터 출연금 형식으로 운영비와 인건비를 지원 받고, 자체 수익사업이 가능하며, 일반회계와 기성회계가 법인회계로 통합하여 운영된다. 교직원의 신분은 공무원에서 법인 소속 교수와 직원으로 전환된다.

정부가 추진 중인 이른바 국립대학 법인화 특별법은 야당에서의 특별법 추진으로 탄력을 받고 있다. 국립대학 법인화를 지지하는 입장에서는 대학의 자율화를 확대하고 책임경영을 가능하게 함으로써 대학 경쟁력을 강화시키는 획기적 계기가 될 것으로 기대하고 있다. 무엇보다 안정된 재정 지원의 기반 위에서 대학개혁에 소극적이며 현상을 유지하고 안주하려는 국립대학의 전형을 깨뜨리려는 시도라고 판단된다. 제도의 도입 여건을 조성하기 위해서 준비된 대학부터 순차적으로 실시, 국가로부터의 재정 지원 현 수준 유지, 기존의 교직원은 공무원연금법상 적용 대상자로 인정 등을 거론하고 있다.

국립대학 법인화에 대한 저항도 수면 위에 떠오르고 있다. 전국 7개 교수단체는 국립대 법인화 방안에 반대하는 등 교육계 현안에 대해 공동 대처하기로 하였다(중앙일보 2005/8/20 11면). 정용하(교수신문, 2005/5/18)는 법인화는 기업경영방식을 대학에 적용하는 것이며, 일본이 2004년 4월 국립대학 법인화로 전환하였기 때문에 우리도 법인화로 가야 경쟁할 수 있다는 즉, 실적주의와 추종주의의 발상이고, 사립대학의 동일한 조건에서 경쟁하자는 주장과 무관하지 않다고 지적하면서, 법인화를 통해 정부는 재정부담을 덜면서 새로운 대학운영방식을 적용하여 대학을 통제하고 규제할 것이고, 대학자치를 심각하게 훼손시키며, 대학이 시장논리에 잠식당하여 대학교육의 공공성이 침해될 것으로 전망했다. 국립대학 법인화는 정부와 대학간의 대립을 본격화하는 시발점이 될 것이다.

사립대학 개방이사회제도는 ‘경영권의 침해’라는 이유로 설립자 측의 반발에 직면해 있는 상태이다.

5) 평가 연계 재정지원의 성과와 폐해

대학 구조조정을 촉진하기 위해서 실적평가에 따른 재정지원을 계획하고 있다. 그리고 대학 구조조정 실적 관련 기준을 모든 재정지원 사업 평가에 반영하고, 대학구조조정 실적이 미진한 대학은 정부의 재정 지원 대상에서 제외시키는 것을 원칙으로 하고 있다. 이와 같은 평가 연계 재정 사업은 이제 어느 정도 대학사회에 정착되어 가고 있다. 나름대로 대학의 구조조정을 위한 자구 노력을 촉발시키고 대학의 경쟁적 시스템 조성에도 기여했다는 평을 듣고 있다. 지원금 그 자체가 대학개혁에 상당한 보탬이 되었다고도 한다.

그러나 엇갈린 평가도 없지 않다. 우선 재정지원의 실효성이 약하다는 지적이다. 평가를 통한 재정지원이 종료되면 언제든지 구조조정 이전의 모습으로 회귀하는 양상을 보이고 있다는 것이다. 학부제나 국립대 연구소 통․폐합이 외형상으로 이루어지는 데 그치고 있음은 이를 입증하고 있다. 또한 해묵은 주장이지만 재정지원의 편중성에 따른 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 부익부 빈익빈을 심화시켜 형평성을 저해하고 있다는 것이다. 재정의 차등 배분에 따라 피해를 입는 대상은 대학의 경영자나 교수가 아니라 학생이라는 데 문제의 심각성이 있다. 그리고 우수대학에 대한 집중 지원 정책은 이미 산업부문에서 실패한 후진적 거점중심발전전략을 무비판적으로 적용하고 있다는 지적도 있다.

더욱 심각한 것은 단일의 평가기준을 적용함에 따라 모든 대학이 획일화된 모델을 다투어 좇아가게 하고 있다는 지적이다. 평가의 적합성과 공정성 시비도 계속되고 있다. 평가의 비용도 점점 증가하고 있다. 평가 전담기구를 설립하여 일거에 평가의 전문성과 공정성을 확보할 수 있을지 주목할 사항이다.

6. 결  언

대학 구조조정의 필요성에 대해서 그리고, 구조조정이 대학경쟁력을 제고하는 데 기여해야 한다는 데 대한 공감대가 널리 확산되어 있다. 그러나 각론으로 들어가면 다양한 관점과 복잡한 이해관계 때문에 쉽게 극복할 수 없는 함정들이 도사리고 있다. 이번의 구조조정이 성공적으로 추진되기를 간절히 바라는 심정에서 몇 가지 제언을 제시하고 이 글을 마무리하고자 한다.

첫째, 대학의 구조조정 정책에 대한 이해당사자들의 신뢰를 높이는 일이 필요하다. 다른 정책도 그러하지만 특히 구조조정 정책은 정책에 대한 신뢰를 바탕으로 정착될 수 있기 때문이다. 신뢰 회복을 위해 일단 정책이 일관되게 추진되어야 한다. 교육정책에는 조령모개라는 수식어가 따라다녀 왔고, 지금도 장관이 바뀌면, 다음 정권에서는 또 달라지겠지 하는 회의적 시각이 없지 않다는 점에 주목해야 한다. 아울러 정책의 신뢰를 높이기 위해서는 정책의 방향과 내용을 종합적으로 이해할 수 있는 명확한 청사진과 장기적 비전이 제시되어야 한다. 견실하고 짜임새 있는 구조조정의 설계를 통해서 진정한 신뢰가 싹틀 수 있다.

둘째, 대학 구조조정을 이해당사자들의 건전하고 생산적인 합의를 바탕으로 추진하는 선례를 남겼으면 한다. 대학의 속성상 구조조정에 대한 다양한 관점이 상존하고 있다. 또한 구조조정이란 본래 모두에게 혜택이 돌아가는 것이 아니고 일부는 수혜를 또 다른 일부는 불이익을 감수해야 하기 때문에 이에 따른 갈등과 혼란이 야기되기 일쑤이다. 이해관계가 복잡한데서 일어나는 갈등과 대립을 최소화하여 대학이 소모적인 논쟁에 휘말리지 않도록 해야 한다. 이를 위해서 구조조정을 추진하는 정부와 구조조정의 대상이 되는 대학 간에 적절한 역할분담과 이에 기초한 협력관계가 조성되어야 한고, 이상과 현실을 조화시킨 현실성 있는 수단들이 동원되어야 한다. 점진적 단계적 추진이 바람직할 것이다.

셋째, 대학 구조조정을 위한 공공재원의 확충과 공정한 관리 시스템이 구축되어야 한다. 사실 대학교육이 안고 있는 상당한 문제들은 공적 투자의 한계 때문에 빚어지고 있다. 우리나라의 대학교육에 대한 재정지원 규모는 GDP 대비 2.7%로서 OECD 국가 평균치 1.8%에 비해 볼 때 높은 수준이다. 그러나 정부의 지원은 0.4%로 OECD 국가 평균치의 50%에 지나지 않는다는 점을 주목해야 한다.  공공재원의 확충을 통해 구조조정이 원만하게 추진될 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 재원의 확충 못지않게 공공 재원을 투명하고 공정하게 배분하고 관리할 수 있는 시스템 구축을 위한 노력이 필요하다.

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